Aiuti di Stato? Non sempre convengono

La crisi ha indotto Bruxelles ad allargare le maglie degli inveterventi pubblici nelle imprese private. Ma anche alzato nuovi paletti che mettono in dubbio l'opportunità di chiedere una mano...

Roberto Alimonti, principal di Oxera
Aiuti di Stato? Non sempre convengono

Oltre ad aver già lasciato un profondo segno in termini di salute pubblica, la pandemia COVID-19 sta avendo importanti ripercussioni anche sull’economia reale a seguito delle misure messe in campo dai vari governi nazionali per contenere la diffusione del virus. Secondo la Banca Centrale Europea, anche nel più roseo degli scenari, ci si aspetta una profonda recessione per la zona euro, con una contrazione del PIL reale del 5% nel primo trimestre del 2020 rispetto all’anno precedente, con una potenziale riduzione del 12% nello scenario più estremo. Alcuni settori dell’economia saranno probabilmente più colpiti di altri, come la sanità, il commercio al dettaglio, il turismo e i trasporti. Per altri settori, come quello bancario, assicurativo e dei servizi finanziari in generale, l'impatto non è ancora chiaro sebbene inizino a suonare i primi campanelli di allarme. Lloyd’s of London, la principale corporazione di assicurazioni al mondo, stima che le perdite per l’intero comparto assicurativo a causa del COVID-19 siano pari a circa 203 miliardi di dollari USA. Per quanto concerne l’Italia, il Fondo Monetario Internazionale stima una variazione del PIL reale negativa per il 2020 pari a -9,1%, seguita da una crescita nel 2021 pari al 4,8%.

Oltre a impiegare il bilancio dell'UE per dare immediato sollievo all'economia e mettere in atto misure specifiche per rispondere alla pandemia, la Commissione europea ha affrontato la crisi diramando varie linee guida per gli Stati membri e per le imprese in merito ai canali che possono essere utilizzati dalle autorità nazionali per fornire sostegno. Come la Commissione stessa ha riconosciuto, la principale misura fiscale in risposta alla pandemia dovrà provenire dai bilanci nazionali degli Stati membri piuttosto che da quello dell'UE, nonostante recentemente stia prendendo corpo il dibattito sul lancio di un recovery fund a livello UE.

In queste circostanze eccezionali, la disciplina sugli aiuti di Stato offre agli Stati membri e alle imprese una serie di possibili percorsi, non mutualmente esclusivi, per affrontare l'impatto economico della pandemia. Si va da misure volte a risarcire le imprese dei danni subiti a causa della pandemia a modifiche destinate a rilassare gli orientamenti euro-unitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà, sino a misure di aiuto di Stato volte a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia, come appunto la pandemia in corso. Su quest’ultima opzione, la Commissione europea ha adottato un quadro di riferimento temporaneo che definisce una serie di modalità attraverso cui gli Stati membri possono fornire sostegno alle PMI e alle grandi imprese. Nello specifico, il quadro temporaneo prevede:

misure volte a fornire alle imprese sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili o agevolazioni fiscali per far fronte a urgenti esigenze di liquidità fino a un massimo di 800 mila euro a impresa;
garanzie pubbliche su prestiti volte a coprire sia gli investimenti che il capitale di esercizio;
tassi di interesse agevolati per i prestiti pubblici;
aiuti per attività di ricerca e sviluppo in materia di COVID-19, per la costruzione e l’ammodernamento degli impianti di prova per prodotti connessi al COVID-19, nonché per la creazione di capacità supplementari per la produzione dei prodotti necessari per rispondere alla pandemia.
A queste forme di aiuto si aggiungono quelle di più recente introduzione da parte della Commissione europea afferenti la ricapitalizzazione da parte dello stato e l’erogazione da parte di quest’ultimo di prestiti subordinati alle imprese in difficoltà. Le misure previste nel quadro temporaneo non sono tuttavia aperte a tutte le imprese (ad esempio sono escluse le imprese attive nel settore finanziario), prevedono massimali sugli importi, paletti entro cui collocarsi al fine di limitare distorsioni su concorrenza e scambi, nonché obblighi di natura ambientale e digitale in linea con gli obiettivi dell’UE.

Lo schema delineato sinora dalla Commissione europea, comunque in continua mutazione per tenere conto di come domanda e offerta reagiscono alla crisi, stimola considerazioni di diversa natura. In primis, è necessario riflettere sulle modalità con cui i vari Stati membri hanno scelto di far leva sulle misure di aiuto messe a disposizione dalla Commissione europea: se da un lato paesi come la Germania e la Francia hanno già accantonato risorse in significativo eccesso rispetto al resto dell’UE, dall’altro i paesi più deboli finanziariamente hanno risposto con misure assai più limitate. Il primo tema su cui riflettere è quindi l’impatto che l’assenza di una politica industriale amministrata a livello centrale europeo sta avendo e potrà avere nel medio-lungo periodo sulla concorrenza e gli scambi, con paesi, settori e imprese più “tutelati” rispetto ad altri. In questo senso, un recovery fund a livello UE sembrerebbe essere un’opzione assennata, se ben costruito.

Il secondo tema, strettamente connesso al precedente, è legato ai paletti imposti dalla Commissione per limitare quanto più possibile le distorsioni sulla concorrenza e gli scambi. Se le misure volte a garantire liquidità alle imprese sembrerebbero non porre eccessiva enfasi su questo tema, ben diverse sono quelle in tema di ricapitalizzazione da parte degli Stati membri e di concessione di prestiti subordinati da parte di questi ultimi. In questo caso, restrizioni in tema di governance (ad esempio sulla distribuzione dei dividendi ai soci), di crescita inorganica delle imprese attraverso fusioni e acquisizioni, nonché di remunerazione da garantire allo Stato, impongono da parte di questi ultimi e delle aspiranti imprese beneficiarie una serie di attente valutazioni strategiche per vagliare eventuali percorsi alternativi, potenzialmente meno pervasivi rispetto a quello delineato dalla Commissione europea qualora l’impresa decidesse di fare ricorso alla ricapitalizzazione pubblica o a prestiti pubblici subordinati.

Da ultimo, è necessario rivolgere lo sguardo al nostro Paese per esaminare in che misura le autorità nazionali si sono servite degli strumenti messi in campo dalla Commissione. L’Italia sinora si è avvalsa di una serie di regimi di aiuto aperti a tutte le imprese. Si è partiti da un regime di aiuto finalizzato a supportare la produzione e la fornitura di apparecchiature mediche e mascherine durante la pandemia (dal valore complessivo di 50 milioni di euro). A questo ha fatto seguito quello sulla moratoria dei debiti contratti presso le banche dalle PMI colpite dall’emergenza, nonché quelli sulle garanzie pubbliche a sostegno delle PMI e delle grandi imprese (quest’ultimo pari a 200 miliardi di euro). A chiudere la lista vi sono tre regimi di aiuto a sostegno delle imprese nei settori dell’agricoltura, silvicoltura, pesca e acquacultura (del valore complessivo di 180 milioni di euro), alcuni dei quali rivolti solamente alle PMI e alle imprese in Friuli-Venezia Giulia, sotto forma di prestiti fino a 30.000 euro a tasso zero e garanzie pubbliche. A questi si aggiungono le misure a sostegno delle imprese previste dal c.d. Decreto Rilancio, firmato ieri (19 maggio 2020) dal Presidente della Repubblica ma, ad oggi, non ancora approvati dalla Commissione europea. Il Decreto prevede una serie di interventi, tra cui aiuti a fondo perduto, modulati a seconda della dimensione dell’impresa in termini di ricavi o compensi (circa 6,2 miliardi di euro complessivi per imprese con un tetto massimo di ricavi o compensi pari a 5 milioni di euro) e interventi finalizzati al rafforzamento patrimoniale per imprese con fatturato compreso tra 5 e 50 milioni di euro che hanno subito una riduzione complessiva dell’ammontare dei propri ricavi rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente in misura non inferiore al 33% e che rispettino una serie di ulteriori requisiti (tra cui quello di non essersi trovate in una situazione di difficoltà finanziaria al 31 dicembre 2019). Il Governo Italiano ha inoltre concesso la possibilità di ricapitalizzazione da parte dello Stato delle società per azioni con sede in Italia, che non operano nel settore bancario, finanziario o assicurativo e con almeno 50 milioni di euro di fatturato annuo, attraverso un patrimonio destinato (c.d. “Patrimonio Destinato”) in Cassa Depositi e Prestiti.

In conclusione, se da un lato il tema degli aiuti di Stato è in continua evoluzione proprio come la pandemia, in considerazione dell’acceso dibattito tra gli Stati membri sulla necessità di un intervento coordinato a livello centrale, dall’altro le imprese dispongono già di numerosi percorsi messi a disposizione dalle autorità nazionali e vagliati dalla Commissione. È necessario, tuttavia, che l’impresa beneficiaria svolga un’attenta analisi costi-benefici legata a ciascuna opzione a disposizione per evitare di incappare in requisiti eccessivamente vincolanti.

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